Gestão ambiental pública no Brasil: políticas, instituições e modelos de gestão das unidades de conservação federais

Abstract

O estudo trata das mudanças ocorridas na gestão administrativa e operacional das Unidades de Conservação Federais (UCFs) a partir da criação do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), criado pela Lei n.º 11.516, de 28 de agosto de 2007, como uma autarquia vinculada ao Ministério do Meio Ambiente e integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama (Lei n.º 6.938/81). Essas mudanças significaram, dentre outros aspectos, o rompimento do arranjo institucional baseado na divisão política da Federação e descentralizado por meio de superintendências estaduais, vigente desde a época do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF (1967-1989), sendo mantida pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama, enquanto este foi responsável pela gestão das UCFs até 2007. Um modelo que foi substituído por um mais concentrador e centralizador implementado pelo ICMBio que inicialmente vinculava as UCFs diretamente ao órgão central sem a intermediação de estruturas regionais. As Unidades de Conservação Federais passaram por inúmeros órgãos de gestão, desde o Serviço de Parques do Ministério da Agricultura até as diretorias do Ibama e mais recentemente do ICMBio. O objetivo do trabalho foi analisar criticamente as mudanças introduzidas pelo ICMBio em comparação aos modelos anteriores, sobretudo aqueles implantados durante a gestão do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente – Ibama (1989-2006). Foram analisadas as políticas de gestão pública no Brasil voltadas para a temática ambiental, especialmente seus efeitos para a gestão das UCFs e os modelos de gestão adotados ao longo do tempo e do espaço, passando pelas instituições inicialmente encarregadas das atribuições de gestão das UCFs, até os mais recentes do Ibama e ICMBio. A criação do ICMBio representou mudanças significativas também no arranjo geopolítico e organizacional da gestão das UCFs. No Ibama, era mantida uma estrutura descentralizada, que obedecia o recorte da geopolítica federativa e que se baseava em superintendências estaduais. Assim, cada UC era vinculada administrativamente a uma determinada superintendência estadual e tecnicamente a uma das diretorias nacionais finalistas. Por outro lado, muitas UCFs possuem áreas que estão inseridas em mais de um Estado da Federação e, portanto, abrangem mais de uma área de jurisdição. Quando criado, o ICMBio apresentava um padrão altamente concentrador de administração, já que deixaram de existir instâncias intermediárias entre a UC e administração central. No entanto, percebe-se que estrutura concentrada do ICMBio, aos poucos, vem se descentralizando com a criação das Coordenações Regionais – CRs e mais recentemente dos Núcleos de Gestão Integrada – NGIs. Outra iniciativa que também aponta para um movimento de descentralização tem sido o reconhecimento oficial de Mosaicos de Unidades de Conservação.